Одним из важнейших аспектов безопасности человека является то, что люди должны иметь возможность жить в обществе, которое чтит основные права человека.
UN Human Development Report 1994. P. 32.
Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Конституция Российской Федерации. Ст. 32, п. 1.
Возможность участия граждан в процессе принятия политических решений является важной частью концепции безопасности. Научные дискуссии о политических аспектах феномена «безопасности человека» ведутся в западной и отечественной политологических традициях со времени окончания холодной войны1. Отправной точкой академических дебатов принято считать обнародование Доклада ООН о человеческом развитии 1994 г., где и была представлена концепция human security (UNDP 1994), одной из семи составляющих которой была названа политическая безопасность человека, т. е. право жить в государстве, уважающем права и свободы человека и гражданина2. Верховный комиссар ООН по делам беженцев (1991—2001) Садако Огата признал «социальную интеграцию, т. е. обладание равными возможностями доступа к процессу принятия политических решений в сфере политического, экономического и общественного развития, равно как и получение равной выгоды от этих возможностей» одним из основных компонентов безопасности человека [11]. Авторитетный ученый Рамеш Такур (Ramesh Thakur) в этой связи отмечает: «Всё, что может улучшить качество жизни [людей], — экономический рост, упрощение доступа к ресурсам, расширение социальных и политических возможностей, и так далее — это вклад в обеспечение безопасности человека» [12]. Ему вторят признанные эксперты в области изучения безопасности Г. Кинг и Р. Мюррей, предложившие свою версию оценки безопасности человека: «...Мы предлагаем простой набор переменных для измерения безопасности человека: уровень доходов, здравоохранение, образование и политическая свобода и демократия» [8].
Наличие многочисленных подходов к изучению безопасности человека препятствует формулированию общепринятого определения этого феномена. Дабы не «добавлять масла в огонь» научных дискуссий, авторы не станут изобретать собственных дефиниций, а остановятся на той, что является достаточно широкой и релевантной для целей данной статьи. Безопасность человека понимается нами как «свобода от угроз для жизни отдельного индивида и ее качества, при одновременном создании условий для свободного развития личности и реализации ее прав и возможностей участвовать в общественной жизни…» [1].
В настоящее время государства предлагают гражданам множество каналов и способов коммуникации с органами государственной и муниципальной власти: от прямого контакта с представителями власти до выборов и референдумов. При этом, как представляется, непосредственные контакты в большей степени относятся к сфере артикуляции индивидуальных интересов, в то время как выборы и референдумы, с одной стороны, проводятся через длительное время (минимум 4 года в случае с выборами) и не позволяют гражданам выражать интересы «здесь и теперь», а, с другой стороны, имеют отношение к укрупненным, агрегированным интересам больших общностей. Поэтому особую актуальность приобретают институционализированные практики вовлечения граждан в процесс принятия решений, которые реализуются на уровне местного самоуправления, наиболее приближенного к населению уровня власти.
Европейский опыт реализации права человека на участие в управлении делами государства демонстрирует наличие разнообразных практик. Так, в Финляндии существует муниципальная (гражданская) инициатива, которая позволяет населению участвовать в формировании повестки дня местного самоуправления. Для большей практической возможности выдвижения инициативы Министерство юстиции создало веб-сервис для предложения инициатив Kuntalaisaloite3. Еще одним каналом вовлечения граждан в управленческий процесс на местном уровне является форум Otankantaa4. Он обеспечивает связь между муниципальными властями и жителями, облегчая подготовку вопросов для рассмотрения на заседании совета. Вместе с жителями муниципалитеты могут планировать, разрабатывать и оценивать муниципальные вопросы еще в стадии подготовки, так как форум предоставляет возможность гражданам принять участие в дискуссиях, выразить свои взгляды и инициировать свою собственную тему обсуждения. Похожая практика существует и в муниципальных образованиях Швеции5. Граждане имеют возможность выступить с инициативой, рассмотрение которой является обязанностью органов местного самоуправления. При этом инициаторы будут приглашены для участия в заседании и для представления аргументов в пользу инициативы.
Конституция России также закрепляет за всеми гражданами право участвовать в управлении делами государства. На практике это право реализуется посредством выборов в органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также местного самоуправления. Кроме этого, на местном уровне действует институт публичных (общественных) слушаний, который направлен как раз на обеспечение участия граждан в процессе инициирования, обсуждения и принятия политических решений, затрагивающих все или часть населения муниципального образования [6]. Другими словами, публичные слушания являются важной составляющей частью политического процесса на местном уровне, выполняющей функции обеспечения участия населения в процессе принятия решений, с одной стороны, и формирования повестки дня и разработки альтернатив политических решений — с другой.
Однако на практике институт публичных слушаний зачастую подвергается критике или, в лучшем случае, практически игнорируется. Отчасти это объясняется нежеланием муниципалитетов тратить время на дополнительные обсуждения, тем более что результаты общественных слушаний носят рекомендательный характер и могут игнорироваться органами власти. Также критике подвергается процедура и формат организации публичных слушаний: как правило, они проводятся в рабочее время, информация о них появляется поздно и труднодоступна населению. Кроме этого, со стороны населения слышатся обвинения в игнорировании общественного мнения, в нечестной процедуре общественных слушаний, решения на которых продвигаются заинтересованными бизнес-группами. Власть, в свою очередь, недовольна низкой активностью граждан, их нежеланием участвовать в процессе обсуждения политических решений. Таким образом, возможности института общественных слушаний оказываются нереализованными [см., напр.: 5].
В данной статье представлены результаты эмпирического исследования, направленного на выявление основных проблем функционирования института общественных слушаний в Петрозаводском городском округе, которое было проведено весной 2014 г. Методология исследования включала в себя проведение серии экспертных интервью и качественного анализа документов.
Экспертные интервью проводились с представителями Администрации Петрозаводского городского округа, депутатами Петрозаводского городского совета, а также с общественными деятелями: членами и/или руководителями некоммерческих организаций, журналистами, исследователями, которые обладают экспертными знаниями о практике организации и проведения общественных слушаний в Петрозаводске. Всего было проведено 15 интервью.
Качественный анализ документов включал в себя как изучение нормативно-правовых актов, регламентирующих проведение общественных слушаний в Петрозаводском городском округе, так и анализ протоколов, стенограмм слушаний, которые проходили в Петрозаводском городском округе в 2013—2014 гг. Кроме этого, были проанализированы публикации на тему публичных слушаний в средствах массовой информации за 2012—2014 гг. Выбор нижней границы обусловлен активизацией внимания к публичным слушаниям в связи с планируемой застройкой Левашовского бульвара. Выборка составила 40 документов, 16 из которых были посвящены теме Левашовского бульвара.
Результаты проведенного исследования показывают, что публичные слушания рассматриваются экспертами как способ участия граждан в процессе принятия политических решений. Так, по мнению респондентов, публичные слушания — это «механизм вовлечения жителей города в процесс управления» (респондент 1), необходимый для того, чтобы «жители участвовали в процессе формирования правовых актов, согласно которым действует Администрация» (респондент 2). Другими словами, публичные слушания обеспечивают «общественное вовлечение в принятие решений, которые касаются всех горожан» (респондент 13).
Кроме этого, респонденты отмечали значимость участия граждан в формировании повестки дня. По их мнению, публичные слушания позволяют «четче определить общественные настроения» (респондент 10), выявить «общественное мнение по тому или иному вопросу» (респондент 15). Повестка дня включает в себя вопросы и/или проблемы, которые требуют решения со стороны органов власти. Как правило, главными акторами, формирующими повестку дня, являются либо сами властные структуры, либо заинтересованные группы. При этом, как уже отмечалось, граждане обладают правом инициирования публичных слушаний по значимому для них вопросу и, соответственно, участвовать в формировании повестки дня. Таким образом, благодаря публичным слушаниям, население вовлекается в процесс формирования повестки дня, получает «возможность защитить свой интерес, территориальный интерес прежде всего», а власть получает стимул для реагирования «на необходимость решить проблему» (респондент 14).
С этим связана и еще одна функция, обозначенная в интервью, — повышение эффективности управления. По мнению экспертов, общественные обсуждения позволяют учесть различные точки зрения и принять наиболее взвешенное решение, которое будет отражать интересы большинства населения: «слушания… нужны, чтобы услышать мнение общественности по тому или иному вопросу» (респондент 12). Во время публичных слушаний высказываются противоположные мнения, приводятся аргументы в пользу каждой из позиций. Такая дискуссия позволяет всем заинтересованным лицам и группам «не впадать в крайности» (респондент 2), способствует «поиску компромисса» (респондент 7).
Другими словами, эксперты отмечают значимость публичных слушаний на первоначальных этапах политико-управленческого цикла: формирования повестки дня и выработки альтернатив. При этом важно отметить, что респонденты уделяли большое внимание и следующим этапам процесса принятия решений и функционирования политической системы. В частности, публичные слушания рассматривались как институт легитимации политических решений и повышения доверия к органам муниципальной власти. Повышение доверия достигается во многом за счет налаживания диалога между властью и населением в процессе проведения публичных слушаний. Слушания рассматриваются как еще одна площадка коммуникации горожан с органами местного самоуправления. Кроме этого, по мнению экспертов, участие населения в публичных слушаниях позволяет «обеспечить прозрачность решения вопросов», продемонстрировать «отсутствие коррупционной составляющей» в процессе принятия решений (респондент 2).
Примечательно, что в интервью публичные слушания довольно часто связывались с процессом легитимации политических решений. Несмотря на то что решения, принимаемые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер, довольно часто они ложатся в основу политических решений Администрации или Петрозаводского городского совета. При этом представители органов власти апеллируют к результатам публичных слушаний, в том числе для «легитимации тех решений, которые власть сама по себе принимает» (респондент 13). Публичные слушания позволяют «заранее заручиться мнением народа» перед голосованием (респондент 6), чтобы в дальнейшем избежать (или минимизировать) критики со стороны населения. Как было отмечено в одном из интервью, слушания — это польза для органа управления, «чтобы удержаться у власти» (респондент 4).
Участие в публичных слушаниях, однако, позволяет гражданам не только вынести новые вопросы на повестку дня, но и высказать мнение по поводу уже принятых решений. Публичные слушания, таким образом, могут выполнять функцию обеспечения обратной связи. В связи с тем что чаще всего публичные слушания проводятся по ограниченному кругу вопросов и связаны с ограниченным количеством нормативно-правовых актов, дискуссия, которая возникает в ходе обсуждения того или иного вопроса, может стать основой для внесения изменений в действующее законодательство. Такое обсуждение и будет являться «каналом обратной связи» (респондент 1), необходимым органам власти, в том числе и для повышения эффективности управления.
Однако обратная связь не ограничивается простым высказыванием мнений о работе органов власти. Одна из важнейших функций обратной связи, т. е. реакции населения на решения и действия власти, является общественный контроль. Публичные слушания, по мнению одного из респондентов, также выполняют эту функцию: «это некоторый общественный контроль за действиями бизнесменов, власти» (респондент 9).
Таким образом, следует отметить разнообразие трактовок публичных слушаний в экспертной среде Петрозаводска. Публичным слушаниям приписывается большое количество функций, которые охватывают практически весь политико-управленческий цикл: от формирования повестки дня до оценки и контроля над процессом реализации политических решений.
Практика проведения публичных слушаний в Петрозаводском городском округе вызывает массу нареканий. Одной из главных проблем данного института эксперты называли формализм. Публичные слушания в городе проводятся только потому, что они должны проводиться в соответствии с требованиями федерального законодательства: «формально администрация должна проводить эти общественные слушаний, также формально они их и проводят» (респондент 8). Респонденты отмечали, что нельзя сказать о том, что «власти уж так прямо заинтересованы в проведении общественных слушаний», поскольку решение по выносимым на обсуждение вопросам, как правило, «сформировано у тех же чиновников» и «выносится оно по большому счету… формально» (респондент 5). По меткому определению одного из респондентов, публичные слушания в Петрозаводском городском округе напоминают «псевдоигры в демократию» (респондент 7).
Такое формальное отношение к публичным слушаниям приводит к тому, что, по мнению ряда респондентов, слушания лишь создают имитацию участия граждан в процессе принятия решений, реализуя «сценарий, в котором участвует общественность» (респондент 8). Это, в свою очередь, превращает публичные слушания в «профанацию» (респондент 12), «ритуальный танец», связанный с «бутафорским изображением участия» населения (респондент 6). О «символическом» значении слушаний высказываются и депутаты Законодательного собрания Республики Карелия. В частности, представитель фракции ЛДПР Сергей Пирожников заявил, что «общественные слушания в нынешнем их виде представляют пародию на выяснение общественного мнения», поскольку «горожан, которых прямо тема слушаний касается, в зале нет» [3].
В целом публичные слушания не рассматриваются экспертами как эффективный институт обеспечения участия граждан. Примечательно при этом, что ряд экспертов критикует публичные слушания, проводимые в Петрозаводске, в том числе и за то, что им приписывается функция легитимации политических решений. Другими словами, слушания становятся своего рода «электоральным событием», результаты которого интерпретируют «как непосредственное волеизъявление» граждан (респондент 4). В результате происходит размывание ответственности, поскольку органы местного самоуправления ссылаются на решение публичных слушаний с тем, чтобы обосновать принимаемые решения. Как было отмечено в одном из интервью, результат слушаний носит «оправдательный характер Петросовета», что является «абсолютной профанацией», так как именно органы власти «ответственны за то, как это будет, а не те, кого позвали для того, чтобы руки поднимать» (респондент 4).
Помимо формального отношения к публичным слушаниям, эксперты выделили еще несколько групп проблем, связанных с практикой проведения слушаний в Петрозаводске. Важнейшая из них — группа организационных проблем. В первую очередь критике подвергается неудобное время проведения публичных слушаний. Как правило, слушания проводятся в рабочее время, когда большинство людей не могут принять участие в обсуждение общегородских вопросов. Общественный резонанс вызвало назначение публичных слушаний по поводу застройки Левашовского бульвара в предпраздничный день (7 марта) в 10:00.
Еще один пункт критики — система информирования населения о публичных слушаниях. В соответствии с законодательством информация о проведении публичных слушаний в обязательном порядке публикуется в средствах массовой информации за 10 дней. Администрация Петрозаводского городского округа формально соблюдает указанную норму, однако при этом «получить информацию об общественных слушаниях невозможно» (респондент 1). Как было отмечено в одном из интервью, Администрация города не заинтересована в массовости участников публичных слушаний, «особенно если это связано с важными вопросами для горожан», в частности с вырубками зеленых насаждений. В таких случаях население не получает «никакой информации не то, что о дате и месте проведения, а даже о теме проведения» (респондент 10).
Кроме этого, сама технология проведения слушаний в Петрозаводске также несовершенна. Так, по каждому вопросу готовятся доклады от Администрации города или от заинтересованной стороны, которые должны лечь в основу обсуждения. Однако на практике доклады представляют собой «сухие картографические изыскания, в которых люди ничего не понимают» (респондент 2). Один из респондентов «пытался сам разобраться с перечнем участков, но это без навыков картографического материала, работы с ним, без навыков работы на местности… не понять, что это имеется в виду на этом участке» (респондент 4). Все это в конечном итоге приводит к тому, что публичные слушания не вызывают доверия со стороны населения: «большая часть населения не испытывает доверия к этому институту» (респондент 11).
Надо отметить, что наиболее обсуждаемыми, резонансными общественными слушаниями в Петрозаводске являются слушания, посвященные градостроительным вопросам и вопросам экологии. Однако они же и подвергаются наибольшей критике. И здесь появляется еще одна группа проблем, связанных с участием населения. Как было подмечено в одном из интервью, в Петрозаводске существует два типа общественных слушаний: первый — совершенно формальный, «никому не интересный, на который люди не приходят, максимум приходит 10—15 человек; попавшие люди туда либо случайные, либо их кто-то пригласил прийти, чтобы галочку поставить, что они прошли». Второй тип слушаний — «коррупционные слушания», которые проходят при решении градостроительных проблем. В этом случае «заинтересованные лица в лице бизнеса приводят большие группы людей. Тогда уже в зале сидит… пятьсот и тысяча оплаченных» (респондент 14).
В целом проблема участников публичных слушаний ставится довольно остро. Практически все респонденты отмечали существующую практику привода людей со стороны аффилированных структур, в качестве которых, как правило, выступают строительные компании, заинтересованные в получении земель под строительство: «все интересанты всегда ведут за собой какие-то проплаченные ряды участников» (респондент 1), «были истории, когда привозили людей автобусами» (респондент 2); «слушания, на которых было больше 100 человек, — это все искусственно приведенные туда люди, чтобы они подняли руки так, как надо поднять» (респондент 4); «заинтересованные люди приводят туда людей, то, что у нас называется в политике сетями, кидается клич, приходят бабушки или советы ветеранов, или зеленые» (респондент 6). Ангажированность участников публичных слушаний, подкуп их голосов приводят к тому, что «результат обсуждений не соответствует результату голосования» (респондент 4), который, в свою очередь, может идти «явно вразрез с мнением горожан» (респондент 6). Другая проблема, связанная с участниками публичных слушаний, заключается в незаинтересованности населения. Эксперты отмечают низкую активность граждан, их инертность, нежелание принимать активное участие в жизни города: «у людей вообще мотивации нет участвовать в жизни двора, микрорайона, города. Уж не говоря про общественные слушания» (респондент 8).
Таким образом, практика проведения публичных слушаний в Петрозаводске демонстрирует наличие большого количества «болевых точек», не позволяющих данному институту эффективно выполнять свои функции. Среди основных проблем можно выделить формализм проведения, организационные проблемы (неудобное время проведения, отсутствие эффективной системы информирования населения, несодержательные доклады, отсутствие полноценной дискуссии), проблемы участия.
Все это влечет за собой, с одной стороны, недоверие органам местного самоуправления со стороны населения, отстранение его от участия в управлении делами государства на местном уровне, а с другой стороны, снижает эффективность деятельности органов власти. Дополнительным следствием указанных процессов оказывается разобщенность населения, отсутствие вовлеченности граждан в процесс принятия решений, что не способствует формированию необходимых условий для обеспечения политических аспектов безопасности человека.
Работа выполнена при финансовой поддержке Программы стратегического развития ПетрГУ на 2012―2016 гг.
Список литературы
- Балуев Д. Понятие «human security» в современной политологии // Международные процессы. 2003. Т. 1. № 1 (1). URL: http://www.intertrends.ru/one/008.htm, свободный.
- Безопасность человека в контексте международной политики : материалы научного семинара / под ред. П. А. Цыганкова. Москва, 2010.
- Каменные джунгли // Петрозаводск. 2013. 18 авг.
- Макарычев А. Расмуссен : НАТО и Россия больше не представляют угрозу друг для друга : (Европейская безопасность и ее новая архитектура) / А. Макарычев, А. Сергунин // Современная Европа. 2011. № 1. С. 5—21.
- Публичные слушания в Сенном округе Санкт-Петербурга[Электронный ресурс]. URL: http://vk.com/wall2668694_1332, свободный.
- Решение Петрозаводского городского Совета № 27/09-146 от 28 февраля 2012 г.
- Цыганков П. Человеческая безопасность : теоретические споры и ответственность ученых // Безопасность человека в контексте международной политики : материалы научного семинара / под ред. П. А. Цыганкова. Москва, 2011.С. 12—29.
- King G. Rethinking Human Security / G. King, Ch. Murray // Political Science Quarterly. 2002. Volume 116, Issue 4. P. 585—610.
- Ogata S. Inclusion or Exclusion: Social Development Challenges For Asia and Europe. (Statement of Mrs. Sadako Ogata United Nations High Commissioner for Refugees at the Asian Development Bank Seminar).Geneva, 27 April 1998 [Electronic resource]. URL: http://www.unhcr.org/3ae68fcd54.html.
- Thakur R. From National to Human Security // Asia-Pacific Security: The Economics-Politics Nexus. Harris, Stuart and Andrew Mack (Eds.). Sydney, 1997. P. 52—80.
- UNDP (1994) Human development report. New York: Oxford University Press [Electronic resource]. URL: http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/255/hdr_1994_en_complete_nostats.pdf
References
- Baluev, Dmitri. The concept of «human security» in the modern political science [Ponyatie «human security» v sovremennoy politologii] // International trends [Mezhdunarodnye protsessy]. 2003. Vol. 1. № 1 (1). URL: http://www.intertrends.ru/one/008.htm.
- Human security in the context of international politics. Workshop proceedings [Bezopasnost` cheloveka v kontekste mezhdunarodnoy politiki / Materialy nauchnogo seminara] Ed. By P. A. Tsygankov. Moscow, 2011.
- Stone Jungle [Kamennye Dzhungli] // Petrozavodsk. 2013. 18 August.
- Makarytchev, Andrey, and Sergunin, Alexander. Rasmussen: NATO and Russia do not longer pose a threat to each other (European security and its new architecture) [Rasmussen: NATO i Rossiya bol’she ne predstavlyayut ugrozu drug dlya druga (Evropeyskaya bezopasnost’ i eyo novaya arkhitektura)] // Modern Europe [Sovremennaya Evropa]. 2011. № 1. P. 5—21.
- Public hearings in Sennoy District of St-Petersburg [Publichnye slushaniya v Sennom okruge Sankt-Peterburga] [Electronic resource]. URL: http://vk.com/wall2668694_1332
- Decision of the Petrozavodsk City Council [Reshenie Petrozavodskogo Gorodskogo Soveta] № 27/09-146 of 28 Februaty 2012.
- Tsygankov, Pavel. Human security: theoretical debates and responsibility of scientists [Chelovecheskaya bezopasnost’: teoreticheskie spory i otvetstvennost’ uchyonykh], in Human security in the context of international politics. Workshop proceedings [Bezopasnost` cheloveka v kontekste mezhdunarodnoy politiki / Materialy nauchnogo seminara] Ed. By P. A. Tsygankov. Moscow, 2011. P. 12—29.
- King, Gary and Christopher Murray. Rethinking Human Security // Political Science Quarterly. 2002. Volume 116, Issue 4. P. 585—610.
- Ogata, Sadako. Inclusion or Exclusion: Social Development Challenges For Asia and Europe. (Statement of Mrs. Sadako Ogata United Nations High Commissioner for Refugees at the Asian Development Bank Seminar). Geneva, 27 April 1998. [Electronic resource]. URL: http://www.unhcr.org/3ae68fcd54.html
- Thakur, Ramesh. From National to Human Security. In Asia-Pacific Security: The Economics-Politics Nexus. Harris, Stuart and Andrew Mack (Eds.). Sydney, 1997. P. 52—80.
- UNDP (1994) Human development report. New York: Oxford University Press [Electronic resource]. URL: http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/255/hdr_1994_en_complete_nostats.pdf